По п. 1 постановления Пленума ВС № 21 от 28.06.2022 закреплено право оспаривать решения, действия и бездействие власти. Другие пункты объясняют, как отличить отказ от справки, выбрать суд и потребовать устранения нарушения по КАС РФ.
Коротко
По п. 1 постановления Пленума ВС № 21 от 28.06.2022 граждане вправе требовать судебной проверки решений, действий и бездействия органов, наделённых публичными полномочиями. Для гражданина существенны содержание документа и его правовые последствия: название «уведомление» или «заключение» само по себе не исключает оспаривания — п. 6 постановления Пленума ВС № 21. Требование устранить нарушение при уклонении органа от исполнения обязанности квалифицируется как оспаривание бездействия и требование совершить необходимые действия — п. 9 постановления Пленума ВС № 21.
Начните с того, что именно сделал орган: отказал, промолчал или пересмотрел собственное решение.
п. 6 постановления Пленума ВС № 21
п. 5 постановления Пленума ВС № 21
п. 22 постановления Пленума ВС № 21
Ошибки в выборе предмета и доводов мешают поставить перед судом вопрос о действительном нарушении.
На консультации разбираю содержание акта и способ восстановления нарушенного права.
Участников спора определяют по оспариваемому полномочию и тому, чьё право затронуто.
| Участник | Обязанность или право | Норма |
|---|---|---|
| Граждане | Могут выступать административными истцами по делам об оспаривании решений, действий и бездействия. В обращении гражданин указывает, какие его права, свободы или законные интересы нарушены, какие препятствия созданы либо какие обязанности незаконно возложены. | п. 11 постановления Пленума ВС № 21; ч. 1 ст. 218 КАС РФ |
| Орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший оспариваемое решение | В административном иске указываются орган, принявший оспариваемое решение, наименование решения, номер и дата принятия. Для спора о бездействии описывается, от какого решения или действия уклоняется соответствующий орган. | п. 2, 3, 4 ч. 2 ст. 220 КАС РФ |
| Должностное лицо, государственный или муниципальный служащий | Гражданин может оспорить их решения, действия и бездействие, затрагивающие его права. В иске указывается лицо, с которым связано оспариваемое поведение, и содержание нарушения; недостаточно сослаться на недовольство работой учреждения в целом. | ч. 1 ст. 218 КАС РФ; п. 2, 4, 6 ч. 2 ст. 220 КАС РФ |
| Прокурор | Может подать административный иск в защиту гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Для такого обращения имеет значение причина невозможности самостоятельной защиты. | п. 13 постановления Пленума ВС № 21 |
Судебная проверка касается того, как публичное полномочие повлияло на ваше положение.
По п. 6 постановления Пленума ВС № 21 властное решение следует отличать от документа, фиксирующего сведения. Решение — индивидуальный акт применения права, порождающий правовые последствия. Оно может быть письменным, электронным, принятым в автоматическом режиме или устным — п. 3 постановления Пленума ВС № 21. Поэтому при подготовке спора нужно восстановить содержание волеизъявления органа, а не искать только бумагу с заголовком «Решение».
Бездействие связано с неисполненной обязанностью. Её источник — нормативный правовой или иной акт, определяющий полномочия органа либо лица: должностная инструкция, положение, регламент, приказ. Нерассмотрение обращения и несообщение о принятом решении относятся к бездействию — п. 5 постановления Пленума ВС № 21. В заявлении полезно сопоставить обязанность с конкретным упущением.
Вид судопроизводства суд определяет по характеру правоотношений. Название поданного документа не меняет природу спора. Если гражданин просит обязать орган действовать для устранения нарушения в публичных отношениях, требование квалифицируется как оспаривание бездействия и требование совершить необходимые действия — п. 9 постановления Пленума ВС № 21.
Проверка законности включает полномочия, порядок и основания решения, соответствие его содержания регулирующим нормам, нарушение прав истца и соблюдение срока обращения. Суд не связан только основаниями и доводами административного иска — п. 15 постановления Пленума ВС № 21.
Пропуск срока не препятствует принятию иска: суд выясняет причины опоздания при рассмотрении дела.
Комментарий адвокатаадвокат · рег. № 78/8790
Для спора о молчании органа сначала установите его обязанность. По п. 5 постановления Пленума ВС № 21: «К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.»
Предмет обращения различается даже тогда, когда на руках у гражданина только письмо.
Отказ не оформлен отдельным письменным актом. Нужно установить его содержание и правовые последствия: решение может быть принято и в устной форме — п. 3 постановления Пленума ВС № 21.
Уполномоченное лицо не рассмотрело обращение или не сообщило о принятом решении. Такое неисполнение возложенной обязанности относится к бездействию — п. 5 постановления Пленума ВС № 21.
Орган пересмотрел собственное благоприятное решение. Проверке подлежит обоснование необходимости изменения, отмены или приостановления его действия — п. 22 постановления Пленума ВС № 21.
Спор касается соблюдения правил реализации публичных полномочий при внесении сведений в Единый государственный реестр недвижимости — п. 23 постановления Пленума ВС № 21.
Орган выбрал вариант поведения в пределах предоставленного усмотрения. Суд проверяет, не противоречит ли выбор целям закона и требованию соразмерности — п. 18 постановления Пленума ВС № 21.
После пересмотра решения требуется выяснить, устранено ли вмешательство в права гражданина. Суд должен выслушать доводы административного истца по этому вопросу — п. 25 постановления Пленума ВС № 21.
Выбор предмета проверки предшествует выбору названия заявления.
| Признак | Оспаривание публичного решения | Другой предмет защиты | Норма |
|---|---|---|---|
| Содержание документа | Отказ в предоставлении права или запрет поведения может свидетельствовать о властном решении независимо от названия документа. | Справка, удостоверяющая обстоятельства и не содержащая решения, самостоятельно не оспаривается; проверяют решение, связанное с её выдачей или использованием. | п. 6 постановления Пленума ВС № 21 |
| Регистрация недвижимости | Соблюдение правил реализации регистрационных полномочий может проверяться в административном судопроизводстве. | Зарегистрированное право собственности оспаривается иском о признании права или об истребовании имущества из чужого незаконного владения. | п. 23 постановления Пленума ВС № 21 |
| Связь с административным правонарушением | Отказ возвратить водительское удостоверение после истечения срока лишения может оспариваться по КАС, если КоАП не устанавливает порядок его обжалования. | Решения, для которых установлен порядок обжалования по КоАП, не проверяются по правилам об оспаривании публичных решений в административном исковом производстве. | п. 8 постановления Пленума ВС № 21 |
Последствия связаны с незаконным осуществлением полномочий и соблюдением порядка обращения за защитой.
| Нарушение | Кто отвечает | Санкция | Норма |
|---|---|---|---|
| Осуществление усмотрения вопреки целям закона или с нарушением соразмерности при принятии решения, затрагивающего гражданина | Орган или лицо, наделенные публичными полномочиями | Признание оспариваемого решения, действия или бездействия незаконным в связи с нарушением пределов усмотрения. | п. 18 постановления Пленума ВС № 21 |
| Несоблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования публично-правового спора, установленного федеральным законом для соответствующей категории дел | Административный истец | Возвращение заявления без рассмотрения спора по существу вследствие несоблюдения административным истцом установленного федеральным законом обязательного досудебного порядка. | п. 29 постановления Пленума ВС № 21 |
Последствия судебной проверки и нарушения порядка обращения отличаются по адресату: признание незаконности касается органа, возвращение заявления — административного истца.
Комментарий адвокатаадвокат · рег. № 78/8790
Я начинаю разбор отказа с вопроса: что изменилось для человека после письма органа? Если документ лишь подтверждает сведения, ищу решение, которое на них основано. Если письмо запрещает поведение или отказывает в праве, исследую его как возможный предмет оспаривания. Такой подход к содержанию документа следует из п. 6 постановления Пленума ВС № 21. На консультацию советую приносить переписку целиком: короткий ответ органа бывает понятен только вместе с первоначальным обращением.
При бездействии я сопоставляю просьбу гражданина с полномочием адресата. Проверяю, каким актом установлена обязанность рассмотреть обращение, принять решение или сообщить о нём. Нерассмотрение обращения заявителя или несообщение о принятом решении признаётся бездействием по п. 5 постановления Пленума ВС № 21. Отдельно собираю даты поступления обращения и ответы, чтобы восстановить ход событий.
Формулируя требования, я выясняю, что необходимо для восстановления права: конкретное действие или новое рассмотрение вопроса. Если за органом сохраняется возможность выбора решения по существу, суд вправе обязать его повторно рассмотреть вопрос с учётом установленной судом позиции — п. 26 постановления Пленума ВС № 21. Поэтому я проверяю не только основания несогласия с отказом, но и то, какое действие гражданин просит совершить.
Подготовка строится вокруг спорного полномочия, даты нарушения и требуемого действия органа.
Собирайте материалы по содержанию спора: отказ, неисполненная обязанность, последствия для права.
| Документ | Зачем | Кто подписывает, форма |
|---|---|---|
| Оспариваемое решение или уведомление | Установить наименование, номер и дату принятия оспариваемого решения для изложения этих данных в административном исковом заявлении — п. 3 ч. 2 ст. 220 КАС РФ. | Документ органа или должностного лица. Для иска выпишите его реквизиты и содержание; требование указать эти сведения предусмотрено п. 3 ч. 2 ст. 220 КАС РФ. |
| Обращение заявителя, не рассмотренное уполномоченным лицом | Показать неисполнение органом обязанности рассмотреть обращение заявителя или сообщить о принятом решении — п. 5 постановления Пленума ВС № 21. | Обращение заявителя и сообщения уполномоченного лица о принятом решении; для иска укажите, от каких действий уклоняется орган, — п. 4 ч. 2 ст. 220 КАС РФ. |
| Жалоба вышестоящему органу и ответ | Указать дату подачи жалобы и результат рассмотрения. Копия ответа прилагается, если жалоба по тому же предмету была рассмотрена — п. 9 ч. 2, ч. 3 ст. 220 КАС РФ. | Жалобу подаёт гражданин; ответ поступает от вышестоящего органа или лица — ч. 1 ст. 218 КАС РФ. |
| Административное исковое заявление | Обозначить ответчика, нарушение права, основания проверки и требование о признании незаконности — п. 2, 6, 7, 10 ч. 2 ст. 220 КАС РФ. | Форма иска определяется ч. 1 ст. 220 КАС РФ. Если нельзя приложить документы, требуемые ч. 3 этой статьи, изложите причины и соответствующие ходатайства — п. 8 ч. 2 ст. 220 КАС РФ. |
Для отказа органа, продолжающегося бездействия и действий пристава действуют разные правила обращения.
| Действие | Срок | С какого дня | Норма |
|---|---|---|---|
| Гражданин оспаривает отказ органа местного самоуправления, если КАС не установил иной срок | Три месяца | Со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов отказом. Исчисление начинается со следующего дня. | ч. 1 ст. 219 КАС РФ; п. 16 постановления Пленума ВС № 21 |
| Гражданин требует признать незаконным нерассмотрение обращения органом, если КАС или другой федеральный закон не установил иное | В течение срока сохранения обязанности и трёх месяцев после её прекращения | Для нерассмотренного обращения определите, сохраняется ли обязанность органа дать ответ. После её прекращения исчисляются три месяца. | ч. 1.1 ст. 219 КАС РФ |
| Гражданин подаёт административный иск против решения Федеральной службы судебных приставов либо решения, действия или бездействия судебного пристава-исполнителя | Десять дней | Со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов решением ФССП либо решением, действием или бездействием пристава. Исчисление начинается со следующего дня. | ч. 3 ст. 219 КАС РФ; п. 16 постановления Пленума ВС № 21 |
Как адвокат ведёт ваше поручение
Содержание документа и переписка помогают определить объём подготовки к спору.
№ 78/8790 · адвокат · в профессии с 2006 года
Я веду поручение лично. При обращении разбираю задачу, необходимые действия и объём помощи, который закрепляю в соглашении.
Сведения, полученные в связи с обращением за юридической помощью, охраняются адвокатской тайной.
Ответы о предмете проверки, выборе суда и требованиях к органу.
Право обратиться за судебной защитой от публичных решений, действий и бездействия, которыми, по мнению гражданина, нарушены его права, созданы препятствия, незаконно возложены обязанности или он незаконно привлечён к ответственности. Полномочия органа, порядок и основания решения, его содержание, нарушение прав и срок обращения суд проверяет по п. 15 постановления Пленума ВС № 21.
Да, если уведомление содержит властное решение с правовыми последствиями: отказ в праве, запрет поведения или обязательный порядок действий. Название документа не определяет возможность оспаривания — п. 6 постановления Пленума ВС № 21.
Неисполнение обязанности, возложенной актом, определяющим полномочия органа или лица. К бездействию относятся нерассмотрение обращения и несообщение о решении — п. 5 постановления Пленума ВС № 21. В иске укажите, от какого решения или действия уклоняется ответчик, — п. 4 ч. 2 ст. 220 КАС РФ.
Отказ органа можно оспорить по месту его нахождения или по месту жительства гражданина; последний вариант исключён для требований к судебным приставам-исполнителям. Для дела, подсудного районному суду, при полномочиях органа на нескольких территориях возможен выбор по месту исполнения решения. Если само решение порождает последствия на нескольких территориях, такой выбор исключён — п. 14 постановления Пленума ВС № 21.
Обязательный досудебный порядок нужен, если он установлен федеральным законом для вашей категории спора; иначе возможно обращение сразу в суд — ч. 1, 3 ст. 218 КАС РФ. За несоблюдением обязательного порядка следует возвращение административного иска — п. 29 постановления Пленума ВС № 21.
Нерассмотрение обращения можно оспаривать, пока орган обязан его рассмотреть, и ещё три месяца после прекращения этой обязанности, если КАС или другой федеральный закон не установил иное, — ч. 1.1 ст. 219 КАС РФ. Для бездействия пристава действует десятидневный срок со дня, когда гражданин узнал о нарушении, — ч. 3 ст. 219 КАС РФ.
Просрочка рассмотрения или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом свидетельствует об уважительной причине — ч. 6 ст. 219 КАС РФ. Отказ по своевременно поданной жалобе также может обосновать восстановление срока — п. 16 постановления Пленума ВС № 21. Суд решает вопрос о восстановлении; оно исключено, если КАС его не предусматривает, — ч. 7 ст. 219 КАС РФ.
Да. Пересмотр благоприятного для гражданина решения должен быть законным, обоснованным и исключать произвольность. Орган обязан объяснить необходимость изменения, отмены или приостановления действия, указав несоответствие прежнего решения нормам права, законной цели или фактическим обстоятельствам — п. 22 постановления Пленума ВС № 21.
Нарушение должно быть существенным для истца и влиять на исход дела. Формальные недостатки недостаточны. Если закон определяет нарушение как существенное или грубое, его наличия достаточно для вывода о незаконности — п. 19 постановления Пленума ВС № 21.
Прекращение возможно, если после отмены перестали затрагиваться права истца. Суд должен выслушать его доводы об устранении вмешательства. Если незаконность решения остаётся основанием для другого требования о защите нарушенного права, производство прекращать нельзя — п. 25 постановления Пленума ВС № 21.
Где нужна помощь адвоката и что прочитать дальше по этому вопросу
Не откладывайте защиту