Что такое референдум

Референдум — способ принять решение непосредственно голосованием граждан. Именно так раскрывается его смысл в п. 53 ст. 2 Закона № 67-ФЗ. Слово «волеизъявление» означает выражение своей воли, а «прямое» указывает на то, что гражданин сам голосует по вопросу. Предметом такого голосования служат наиболее важные вопросы государственного и местного значения. Поэтому объяснение, что значит референдум, начинается с двух признаков: решения по вопросу и непосредственного участия граждан.

От выборов референдум отличается тем, на что направлено голосование. Активное избирательное право в п. 26 ст. 2 Закона № 67-ФЗ определено как право избирать в органы государственной власти и местного самоуправления. На референдуме граждане выражают позицию по вынесенному вопросу. Эти понятия объединяет участие граждан в голосовании, но право избирать представителей и право участвовать в решении вопроса закон описывает отдельно.

Вопрос референдума может быть сформулирован не только как отдельный вопрос. Пункт 7 ст. 2 Закона № 67-ФЗ включает в это понятие также проект закона или другого нормативного правового акта. Такой акт содержит правовые правила. Следовательно, выражение «вопрос референдума» может обозначать и предложенный для голосования текст правового решения. Чтобы понять предмет конкретного референдума, нужно различать его название и содержание того, что предлагается решить голосованием.

Закон различает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум. Их определения приведены в п. 54–56 ст. 2 Закона № 67-ФЗ. Различие касается территории и круга граждан, среди которых проводится голосование, а также правовых актов, в соответствии с которыми оно организуется. Общее определение референдума при этом сохраняется: речь идёт о непосредственном выражении воли граждан для принятия решения.

Референдум Российской Федерации проводится среди граждан, обладающих правом участия, которые живут на территории России, а также граждан России, проживающих или находящихся за её пределами. Такое определение содержит п. 55 ст. 2 Закона № 67-ФЗ. Поэтому само нахождение гражданина за пределами страны не исключено из описания круга участников российского референдума. Это определение вида референдума, а не описание способов голосования за рубежом.

Для референдума субъекта Российской Федерации п. 56 ст. 2 Закона № 67-ФЗ связывает круг участников с местом жительства на территории соответствующего субъекта. Для местного референдума п. 54 той же статьи указывает на место жительства в границах муниципального образования. В обоих случаях речь идёт о гражданах России, у которых есть право на участие. Одного упоминания территории недостаточно, чтобы описать участника без этого условия.

Право на участие шире самого голосования. По п. 51 ст. 2 Закона № 67-ФЗ оно охватывает также другие действия по подготовке и проведению референдума. Участником референдума п. 60 называет гражданина России, обладающего таким правом. Это объясняет, почему в законе отдельно говорится о голосовании, подготовке и проведении: участие в референдуме не сводится к одному действию с бюллетенем.

Подготовку и проведение организует комиссия референдума. Пункт 38 ст. 2 Закона № 67-ФЗ описывает её как коллегиальный орган, то есть орган, состоящий из нескольких членов. Отдельно в п. 41 определена комиссия, руководящая деятельностью всех комиссий по подготовке и проведению соответствующего референдума. Поэтому слово «комиссия» обозначает организующий орган, а слово «участник» — гражданина с правом участия.

Кампания референдума — это деятельность по его подготовке и проведению в установленный законом период. Согласно п. 34 ст. 2 Закона № 67-ФЗ, её начало связано с регистрацией инициативной группы. Завершение связано с представлением организующей комиссией отчёта о расходовании выделенных бюджетных средств либо с отказом в проведении референдума. Кампания поэтому охватывает больше действий, чем непосредственно голосование.

Отдельное понятие — агитация по вопросам референдума. В п. 3 ст. 2 Закона № 67-ФЗ к ней отнесена деятельность в период кампании, побуждающая поддержать инициативу или отказаться от поддержки, голосовать или отказаться от голосования, поддержать или отвергнуть вопрос. Агитация направлена на позицию и поведение участников. Сам референдум при этом остаётся формой принятия решения посредством голосования.

Закон также определяет наблюдателя: по п. 42 ст. 2 Закона № 67-ФЗ это уполномоченный гражданин России, наблюдающий за голосованием, подсчётом голосов и другой указанной в норме деятельностью комиссии. Электронное голосование и дистанционное электронное голосование раскрыты отдельно в п. 62 и 62.1. Эти понятия описывают способы голосования без бумажного бюллетеня: на участке с использованием комплекса либо с использованием специального программного обеспечения на портале. Они не меняют основной смысл референдума — выражение воли граждан по вопросу.