Кто вправе составлять протоколы по КоАП РФ

Протокол об административном правонарушении составляет должностное лицо, наделённое таким правом. Одного факта работы в государственном органе для этого недостаточно. Статья 28.3 КоАП РФ связывает полномочие с кругом дел, которыми занимается орган, и предусматривает специальные основания для других должностных лиц. Ответ на вопрос, кто уполномочен составлять протокол, начинается с определения нарушения, которое вменяют человеку или организации. Затем выясняют, какое положение статьи относится к составителю.

Общее правило закреплено в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ. Протоколы составляют должностные лица органов, которым разрешено рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Компетенция здесь означает круг вопросов, по которым орган вправе действовать. Право рассматривать определённые дела не даёт его сотрудникам общего разрешения составлять протоколы по любому нарушению КоАП РФ.

Вместе с тем круг составителей не ограничен общим правилом. Часть 2 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их подразделений, территориальных органов и иных государственных органов. Эти полномочия связаны с возложенными на них задачами и функциями. Для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены также случаи передачи федеральных полномочий по контролю и надзору. Основание такой передачи имеет самостоятельное значение: одного названия регионального органа недостаточно.

Специальные положения нужно читать вместе с указанным в них кругом нарушений. Например, п. 55 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ относится к должностным лицам органа в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации. Пункт 74 той же части касается органов правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения. Это разные основания, каждое со своими пределами. Нельзя переносить полномочия одного органа на другой только из-за сходства их задач.

Отдельный пример — должностные лица региональных органов, уполномоченных в сфере организации отдыха и оздоровления детей. Их право составлять протоколы предусмотрено п. 113 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ применительно к указанному там нарушению. Из этого положения не следует право оформлять любой протокол, если происшествие связано с детьми. Сначала нужно сопоставить вменяемое нарушение с содержанием конкретного пункта.

Часть 3 ст. 28.3 КоАП РФ содержит дополнительные основания для органов, которые выдают лицензии и контролируют соблюдение их требований. Лицензия — специальное разрешение на определённую деятельность. Полномочие составлять протоколы в этом случае также действует в пределах компетенции органа и касается перечисленных нарушений. В этой же части предусмотрены другие случаи для органов, ведущих производство по административным делам, и для органов государственного контроля, надзора и финансового контроля.

У государственных внебюджетных фондов есть собственное основание: п. 4 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ. Он перечисляет нарушения, по которым их должностные лица вправе составлять протоколы. Кроме того, перечень уполномоченных должностных лиц утверждают руководители фондов. Здесь особенно хорошо видно различие между полномочием самого органа и полномочием конкретного сотрудника: принадлежность к фонду ещё не заменяет включения должности в соответствующий перечень.

Для нарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ указывает на должностных лиц, уполномоченных соответствующими субъектами. Эта часть также охватывает названные в ней нарушения в отношении деятельности, лицензируемой региональными органами. Для полиции предусмотрено специальное условие по региональным нарушениям общественного порядка и общественной безопасности: передача полномочий должна быть предусмотрена соглашением. Само наличие регионального запрета этого условия не заменяет.

Региональный контроль регулируется и ч. 6.1 ст. 28.3 КоАП РФ. В ней речь идёт о должностных лицах региональных органов исполнительной власти, перечень которых устанавливается законами субъектов. Полномочия связаны с осуществлением регионального государственного контроля, финансового контроля либо переданных федеральных контрольных полномочий. Часть 6.3 той же статьи отдельно предусматривает составление протоколов при передаче полномочий на основании указанных в ней нормативных актов или соглашений.

Некоторые специальные правила ограничены по времени. В тексте ч. 6.2 ст. 28.3 КоАП РФ о Крыме и Севастополе указано применение до 1 января 2018 года. Эту норму нельзя читать как бессрочное разрешение. Для положения ч. 6.4 указан другой предел — до 31 декабря 2026 года включительно; перечень соответствующих региональных органов и должностных лиц утверждает высшее должностное лицо субъекта.

Наконец, ч. 6.5 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия региональных органов контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере по определённым нарушениям при муниципальных закупках. Здесь имеет значение поступление материалов из органов муниципального финансового контроля. При оценке полномочий составителя нужно учитывать все условия применимого положения: круг нарушений, функции органа, должность сотрудника и, если это предусмотрено нормой, основание передачи полномочий или источник материалов. Одной общей ссылки на статью недостаточно, чтобы объяснить эти условия.