Как устроена система нормативных правовых актов

Вопрос о том, какая система объединяет нормативные правовые акты, нельзя решить одним перечнем названий. Важно установить, какие отношения регулирует акт: гражданские или трудовые, например. Затем нужно выяснить, кто его принял, на каком основании и каким правилам он должен соответствовать. Статья 3 ГК РФ и ст. 5 ТК РФ показывают, что даже состав законодательства в этих сферах различается. Поэтому сначала определяется сфера вопроса, а уже затем место нужного документа среди остальных источников регулирования.

В гражданском праве законодательство находится в ведении Российской Федерации. По ст. 3 ГК РФ оно состоит из самого Гражданского кодекса и других федеральных законов, принятых в соответствии с ним. Здесь слово «законодательство» имеет определённый состав: нельзя автоматически включать в него любой документ, содержащий гражданские правила. Нормы гражданского права в других законах должны соответствовать ГК РФ. Это помогает понять роль Кодекса, когда несколько законов затрагивают один гражданский вопрос.

Но гражданское регулирование не ограничивается законами. Статья 3 ГК РФ допускает также указы Президента, которые не должны противоречить Кодексу и другим законам. Правительство вправе принимать постановления на основании и во исполнение Кодекса, иных законов и президентских указов. Если указ или постановление противоречит ГК РФ либо другому закону, применяется Кодекс или соответствующий закон. Иначе говоря, наличие правила в постановлении ещё не позволяет поставить его выше закона при решении гражданского спора.

Отдельное место занимают акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В гражданской сфере ст. 3 ГК РФ разрешает издавать их лишь в случаях и пределах, предусмотренных Кодексом, другими законами и иными правовыми актами. Поэтому одного названия ведомства недостаточно: нужно найти основание для принятия конкретного правила. Полномочия органа здесь имеют такое же практическое значение, как содержание самого документа.

В трудовом праве круг источников шире. Согласно ст. 5 ТК РФ трудовое законодательство включает Трудовой кодекс, иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации с нормами трудового права. Кроме них отношения регулируют указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это отличие от гражданского законодательства нельзя терять, составляя общую схему: региональные законы прямо названы частью трудового законодательства.

Для трудовых отношений ст. 5 ТК РФ предусматривает и другие источники: коллективные договоры, соглашения и локальные нормативные акты, содержащие трудовые нормы. Их следует учитывать при определении применимых правил, хотя статья перечисляет их отдельно от трудового законодательства. Поэтому поиск ответа на трудовой вопрос только в федеральных законах может оказаться неполным. При этом само участие документа в регулировании ещё не означает, что он занимает то же место, что и Кодекс.

Противоречия в трудовой сфере разрешаются по правилам ст. 5 ТК РФ. Если другой федеральный закон с трудовыми нормами расходится с Кодексом, применяется Кодекс. Для вновь принятого противоречащего закона статья устанавливает условие: его применение связано с внесением соответствующих изменений в ТК РФ. Указы не должны противоречить Кодексу и федеральным законам, а постановления Правительства — ещё и указам Президента. Для актов федеральных органов исполнительной власти к этому перечню добавлены постановления Правительства. Так статья последовательно связывает разные виды актов требованиями соответствия.

Региональный и муниципальный уровни также не существуют обособленно. По ст. 5 ТК РФ законы субъектов должны соответствовать Кодексу и иным федеральным законам. Для актов региональных органов исполнительной власти перечень требований включает также президентские указы, правительственные постановления и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Органы местного самоуправления принимают трудовые нормативные акты в пределах своей компетенции и с соблюдением названных в статье федеральных и региональных правил. Поэтому значение имеют и уровень документа, и пределы полномочий его автора.

На примере Правительства видно ещё одно различие: не каждый правовой акт является нормативным. Статья 5 Федерального закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет форму постановления для актов нормативного характера. Для оперативных и других текущих вопросов, не имеющих нормативного характера, предусмотрена форма распоряжения. Поэтому постановления и распоряжения нельзя без пояснений объединять в один ряд именно нормативных актов. Их принимает один орган, но закон различает характер решаемых вопросов и форму документа.

Та же статья связывает действие правительственных актов с их вступлением в силу. Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут вступить в силу раньше официального опубликования. Предусмотрена возможность обжалования актов Правительства в суд, а также их отмены Президентом при указанных в статье противоречиях. Для понимания системы это означает, что одного найденного текста недостаточно: наряду с его содержанием учитываются правила действия и соотношения с другими актами.