Как связаны территориальная оборона и гражданская оборона

Территориальная оборона и гражданская оборона связаны прежде всего обязанностью согласовывать мероприятия. Прямое основание для этого — подпункт 2 пункта 7 ст. 22 Федерального закона «Об обороне». Он относит такое согласование к задачам штабов территориальной обороны. Речь идет о мероприятиях, которые проводятся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования. То есть закон устанавливает связь применительно к работе на определенной территории, а не просто упоминает рядом два названия. Для понимания этой обязанности существенны и содержание мероприятий, и круг участников, чьи действия штаб должен согласовать.

Чтобы понять эту связь, сначала нужно определить, что закон называет территориальной обороной. По пункту 1 ст. 22 это система мероприятий в период действия военного положения. В нее входят охрана и оборона военных, важных государственных и специальных объектов. Сюда же относятся объекты, от которых зависят жизнедеятельность населения, транспорт, коммуникации, связь и энергетика. Закон также включает объекты, представляющие повышенную опасность для людей и окружающей природной среды. Поэтому содержание территориальной обороны не сводится к охране только военных объектов.

Другая часть этой системы — борьба с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями. Пункт 1 ст. 22 предусматривает также выявление, предупреждение и пресечение их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности, уменьшение или ликвидацию ее последствий. Цель этих мероприятий связана с условиями работы перечисленных объектов и применения сил, названных в статье. Именно мероприятия с таким содержанием закон предписывает согласовывать с гражданской обороной. Само согласование не меняет приведенное определение территориальной обороны.

У территориальной обороны есть прямо обозначенное условие ведения. Согласно пункту 2 ст. 22 она ведется в Российской Федерации либо в отдельных ее местностях, где введено военное положение. При этом учитываются меры, применяемые в период его действия. Такое условие относится именно к территориальной обороне. Из него нельзя вывести такое же правило для гражданской обороны: ст. 21 не описывает условия ее ведения, а отсылает к федеральному закону. Переносить положения одной статьи на другое направление только из-за общей задачи согласования было бы неверно.

Кто обеспечивает эту связь на практике в пределах рассматриваемой статьи? Штаб территориальной обороны — межведомственный координирующий орган, то есть орган для согласования действий разных участников. По пункту 4 ст. 22 такие штабы создаются в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, на территориях которых введено военное положение, с даты начала его действия. Порядок их создания определяется Президентом Российской Федерации. Для части территории субъекта статья также предусматривает создание штаба при введении там военного положения.

У штаба две связанные задачи, и их полезно различать. Подпункт 1 пункта 7 ст. 22 касается совместных действий органов, формирований и организаций, выполняющих мероприятия территориальной обороны. Подпункт 2 того же пункта касается согласованности этих мероприятий с другими направлениями работы. Помимо гражданской обороны, в нем названы обеспечение режима военного положения, мобилизационные мероприятия и противодействие терроризму. Следовательно, связь с гражданской обороной встроена в более широкую задачу согласования. Она не означает, что все перечисленные направления получают одинаковое содержание или регулируются одной нормой.

Согласование подкреплено полномочиями штаба в области территориальной обороны. По пункту 8 ст. 22 он разрабатывает проекты соответствующих правовых актов, обеспечивает выполнение мероприятий и контролирует состояние создаваемых для них сил и средств. Пункт 10 предусматривает руководство этими силами и средствами в пределах полномочий штаба, а также ответственность за их состояние. Однако эти положения говорят о силах и средствах для территориальной обороны. Оснований считать их самостоятельным описанием управления всей гражданской обороной в тексте статьи нет.

Статья 21 закона «Об обороне» устроена иначе: она не перечисляет задачи гражданской обороны и не раскрывает порядок ее организации. Все эти вопросы, включая ведение гражданской обороны, должны определяться в соответствии с федеральным законом. Поэтому точный ответ на вопрос о связи двух направлений состоит из двух частей. Статья 22 прямо требует согласовывать их мероприятия через штабы территориальной обороны. Статья 21 сохраняет отдельное законодательное регулирование гражданской обороны. Для вывода о подчинении одного направления другому одного требования согласованности недостаточно.